Inspektion av Kronofogdemyndighetens kontor i Skövde

1. Protokollets huvudsakliga innehåll

Verksamheten vid Kronofogdemyndighetens kontor i Skövde bedrivs enligt Justitiekanslerns mening mycket väl. Såvitt granskningen visar är kontorets handläggning av ärenden rättssäker och effektiv. Handläggningen får anses väl uppfylla de krav som finns i utsökningsbalken och utsökningsförordningen. Möjligheten till insyn i myndighetens verksamhet försvåras dock av svåröverskådliga och i flera avseenden föråldrade ärendehanteringssystem.

2. Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Justitiekanslerns tillsyn omfattar bl.a. Kronofogdemyndigheten.

Som ett led i sin tillsynsverksamhet beslutade Justitiekanslern att under hös-ten 2016 inspektera Kronofogdemyndighetens kontor i Skövde (nedan ”Skövdekontoret”). Skövdekontoret underrättades per telefon om inspek­tionen en vecka före inspektionens genomförande. Ett brev skickades samma dag till Christina Bjerke Versland, teamchef för verkställighet, angående bl.a. inspektionens inriktning och vissa önskemål om underlaget för inspektionen.

Hösten 2015 genomförde Justitiekanslern en inspektion vid Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg. Syftet och inriktningen för inspektionen på Skövdekontoret var i allt väsentligt desamma som vid inspektionen hos Helsingborgskontoret 2015. I flera avseenden har liknande iakttagelser kunnat göras på de två kontoren.

 3. Inspektionen

3.1 Inspektionens syfte och inriktning

Det övergripande syftet med inspektionen var att kontrollera att förfarande­reglerna i utsökningsbalken och utsökningsförordningen hade iakttagits. Särskild vikt skulle läggas vid handläggningsfristerna vid utmätning och försäljning av fast egendom samt tillämpningen av reglerna beträffande utmätningsordningen.

3.2 Inspektionens genomförande

Justitiekanslern tog inför inspektionen del av Kronofogdemyndighetens årsredovisning för 2015, arbetsordning, delegationsordning, organisationsbeskrivning och treårsplan för perioden 2016–2018.

Under inspektionen granskade Justitiekanslern
- de 150 först inkomna utmätningsärendena i oktober 2015 (75 enskilda mål och 75 allmänna mål),
- de 25 äldsta pågående utmätningsärendena,
- ett tiotal slumpvis utvalda ärenden om försäljning av lös egendom,
- de 50 senast avslutade ärendena om försäljning av fast egendom och
- de 24 äldsta pågående ärendena om försäljning av fast egendom.

Justitiekanslern närvarade även vid en offentlig auktion av fast egendom i Kronofogdemyndighetens lokaler samt tog del av statistik avseende ärenden om försäljning av fast egendom och verkställighet.

Under inspektionen samtalade Justitiekanslern med personal från Skövdekontoret. Inspektionen avslutades med att Justitiekanslern redogjorde för sina iakttagelser vid ett avslutande samtal med personalen på kontoret.

Inspektionen inleddes den 11 oktober 2016 kl. 09.15 och avslutades den 12 oktober 2016 ca kl. 15.30.

3.3 Inledande samtal

Ett inledande möte ägde rum med Sven Kihlgren (verksamhetsområdeschef), Christina Bjerke Versland (teamchef verkställighet), Ulrika Attnäs Loebbert (teamchef försäljning), Susanna Maras (teamchef jurister) och Dzemal Sabovic (teamchef delgivning).

Mötet inleddes med att Justitiekanslern kortfattat informerade om inspektionens syfte och inriktning. Därefter gav Kronofogdemyndigheten en kort presentation av dess organisation, ärendetyper och ärendebalanser.

Skövdekontorets företrädare presenterade bl.a. statistik avseende handläggningstiderna för försäljning av fast egendom. Skövdekontoret hade vid tillfället 234 pågående försäljningsärenden avseende fast egendom. Försäljning ska ske inom fyra månader från det att ärendet överlämnas till försäljningsteamet. Enligt Skövdekontoret har de levt upp till det kravet i 91 % av fallen i år. I de fall då försäljning inte kunnat ske inom fyra månader beror det på oförutsedda händelser som Kronofogdemyndigheten inte kunnat påverka, som att en fastighet brunnit ned.

Skövdekontoret presenterade de fokusfrågor som Kronofogdemyndigheten arbetar med. Här ingår ett ökat fokus på kunderna. Något som bland annat tar sig uttryck i att s.k. ”vägledande dialog” förs med gäldenärerna.

Skövdekontorets företrädare höll också fram några utmaningar som verksamheten står inför just nu. Här nämndes särskilt att de datasystem som myndigheten använder sig av är föråldrade och inte längre ändamålsenliga. Delar av verksamheten sköts dessutom fortfarande helt manuellt. Just nu pågår ett omfattande arbete med att byta ut dessa system och att implementera verksamhetsstödjande system för de verksamheter som inte tidigare haft sådana, ett arbete som har försenats. Till följd av detta arbete har myndigheten drabbats av diverse konsekvenser såsom att felaktigheter har uppstått vid överföringarna och att ett antal större datastopp har inträffat.

Kronofogdemyndigheten har också nyligen övergått till att sälja lös egendom via nätauktioner som annonseras på myndighetens egen webbplats samt på exempelvis blocket.se. Det har inneburit stora fördelar för effektiviteten och möjligheten att sälja objekt till köpare i hela landet. Samtidigt har Kronofogdemyndigheten mottagit flera klagomål från köpare beträffande objektsbeskrivningarna i annonserna. En exekutiv försäljning kräver tydliga beskrivningar av de objekt som säljs.

4. Iakttagelser vid inspektionen

4.1 Inledning

Efter det inledande samtalet övergick Justitiekanslern till en granskning av mål och ärenden. Justitiekanslern gjorde då bl.a. de iakttagelser som följer.

4.2 Generella iakttagelser

Den bild som förmedlades genom det granskade materialet och vid samtal med medarbetare på Skövdekontoret var genomgående att verksamheten fungerar mycket väl. Författningsreglerade tidsfrister och myndighetsinterna mål avseende handläggningstider för olika målkategorier upprätthålls i allt väsentligt och i de fall då handläggningen dragit ut något på tiden fanns det godtagbara skäl för detta. Även i övrigt gav granskningen vid handen att verksamheten svarar mot högt uppställda krav på både effektivitet och kvalitet.

Ett problem som framhölls av företrädare för myndigheten var att befintliga ärendehanteringssystem är föråldrade och ineffektiva samt att implementeringen av nya ärendehanteringssystem innebär omställningsproblem. Den genomförda granskningen bekräftar bilden av föråldrade ärendehanteringssystem och kan möjligen bidra med ytterligare en dimension när det gäller behovet av moderniseringar. Förutom att de befintliga systemen hämmar effektiviteten i handläggningen kan det nämligen konstateras att de är utformade på ett sätt som väsentligt försvårar extern insyn. Att detta försvårar för t.ex. Justitiekanslerns tillsyn är i det sammanhanget ett mindre problem. Värre är att den bristande transparensen kan göra det svårt för allmänheten att följa handläggningen av enskilda ärenden eller att få en bild av hur verksamheten vid Kronofogdemyndigheten i stort fungerar.

4.3 Utmätningsordningen

Precis som vid inspektionen av Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg år 2015 var en aspekt som granskades särskilt vid genomgången av de i avsnitt 3.2 omnämnda ärendena hur bestämmelsen om den s.k. utmätningsord­ningen i 4 kap. 3 § andra stycket utsökningsbalken tillämpas. Enligt den angivna bestämmelsen ska – av utmätningsbar egendom – i första hand tas i anspråk sådan tillgång som kan användas till fordringens betalning med minsta kostnad, förlust eller annan olägenhet för gäldenären. I praktiken innebär detta att Kronofogdemyndigheten som huvudregel ska tillämpa följande utmätningsordning.

1. Kontanta medel
2. Banktillgodohavanden och andra likvida tillgångar som kan lyftas omedelbart
3. Löneutmätning
4. Fondandelar och aktier
5. Övrig lös egendom
6. Fast egendom
7. Skepp, luftfartyg, tvistiga fordringar m.m.

Som framhållits redan i det beslut som Justitiekanslern meddelade efter inspektionen av Kronofogdemyndighetens kontor i Helsingborg år 2015 är det en förutsättning för att denna utmätningsordning ska kunna upprätthållas att Kronofogdemyndighetens utmätningsbeslut föregås av en adekvat utredning om gäldenärens anställnings- och inkomstförhållanden samt en undersökning av om denne har utmätningsbar egendom (s.k. tillgångs­undersökning).

I denna del granskades, precis som var fallet vid 2015 års inspektion, särskilt frågan om Europadomstolens uttalanden i målet Rousk mot Sverige har fått genomslag i den praktiska tillämpningen.

Justitiekanslerns uppfattning är att hanteringen lever upp till de krav som ställs upp i författningsregleringen och som följer av praxis. Tillgångsundersökningarna och utredningsrapporterna är utförliga, tydliga och tillfredsställande redovisade i målen. Av handläggarnoteringarna i målen framgår att myndighetens ambition att genomföra s.k. vägledande dialog med berörda gäldenärer har fått genomslag i den faktiska verksamheten.

4.4 Beslut om utmätning i enskilda och allmänna mål

Granskningen kom i denna del att omfatta utmätningsärenden i 75 enskilda mål och 75 allmänna mål inkomna under oktober 2015 samt de 25 äldsta pågående utmätningsärendena. Detta underlag var således större än det som gicks igenom vid motsvarande granskning under förra årets inspektion.

Utmätning ska ske så snart som möjligt efter det att de handlingar som behövs har kommit in till Kronofogdemyndigheten (4 kap. 10 § utsöknings­balken). Före utsökningsbalken gällde en tidsfrist på fyra veckor. Att tids­fristen slopats får enligt förarbetena (prop. 1980/81:8) inte leda till att handläggningstiderna förlängs överlag. I doktrinen framhålls att förhållan­dena på området har ändrats i flera avseenden, bl.a. beträffande organisa­tion, antalet mål och tekniska hjälpmedel. I fråga om tid för verkställande av utmätning får man räkna med att det numera ofta tar längre tid än vad som förutsattes vid tillkomsten av utsökningsbalken (Wallin m.fl., Utsöknings­balken: en kommentar, version den 1 augusti 2013, Zeteo-kommentaren till 4 kap. 10 § utsökningsbalken).

Av de mål som granskats framgår att beslut om utmätning genomgående fattas inom två till tre månader från det att de handlingar som behövs inkommit till Kronofogdemyndigheten. I de fall där gäldenären redan var föremål för utmätning fattades ett tilläggsbeslut om utmätning i regel inom en månad. I ett fåtal av de fall där gäldenären hade varit föremål för (ofta resultatlösa) verkställighetsåtgärder under en längre tid noterades att uppföljningen av uppställda bevakningsfrister för att genomföra förnyade tillgångsundersökningar etc. hade brustit något.

Den granskning som Justitiekanslern genomfört har visserligen utgått från ett begränsat underlag. Handläggningstider och andra iakttagelser som gjorts vid inspektionen korresponderar dock med de upplysningar som vi fått del av från företrädare för kontoret. Av iakttagelserna under inspektionen har inte framkommit att handläggningstiden för utmätningsärenden på Skövdekontoret utgör någon avvikelse från skyndsamhetskravet i 4 kap 10 § utsökningsbalken.

4.5 Exekutiv försäljning av lös egendom

Granskningen kom i denna del att omfatta ett tiotal slumpvis utvalda försälj­ningsärenden som avslutats under 2016.

Försäljning av utmätt egendom sker genom Kronofogdemyndighetens försorg (8 kap. 1 § första stycket utsökningsbalken). Detta ska ske utan dröjsmål om inte hinder möter (8 kap. 3 § första stycket utsökningsbalken). Enligt andra stycket kan Kronofogdemyndigheten bevilja anstånd med försäljningen under vissa förutsättningar. Om inte hinder möter eller Kronofogdemyndigheten medger anstånd ska försäljning av lös egendom normalt ske inom två månader från utmätningen, om inte särskilda skäl föreligger (9 kap. 2 § första stycket utsök­ningsförordningen). Anstånd får inte utan synnerliga skäl medges utöver sex månader från utmätningen (9 kap. 2 § andra stycket utsök­ningsförordningen).

Vid inspektionen framkom att Skövdekontorets handläggning av den exekutiva försäljningen av lös egendom i huvudsak sker inom den lagstadgade tvåmånadersfristen. I de fåtal fall där fristen överskridits har detta inte kunnat knytas till brister i Kronofogdemyndighetens handläggning.

Som tidigare har redovisats pågår ett arbete hos myndigheten med att övergå från ett manuellt system med Excel-filer till ett mer automatiserat ärendesystem, till vilket även är kopplat ett nytt system för försäljning av den utmätta lösa egendomen på myndighetens webbplats m.m. Övergången har under våren medfört längre handläggningstider. De nya systemen kommer förhoppningsvis innebära en effektivare och mer rättssäker hantering av försäljningsärendena.

4.6 Exekutiv försäljning av fast egendom

Det som har sagts om regleringen i 8 kap. utsökningsbalken gäller generellt även vid exekutiv försäljning av fast egendom. I 12 kap. utsök­ningsbalken föreskrivs därutöver särskilda tidsfrister vid för­säljning av fast egendom.

Enligt 12 kap. 11 § utsökningsbalken bör utmätt fastighet säljas inom fyra månader från utmätningen eller, i vissa särskilt angivna fall, från det att begäran om försäljning kom in till Kronofogde­myndigheten, om inte hinder möter eller anstånd beviljas enligt 8 kap. 3 § utsökningsbalken. Anstånd får inte utan synnerliga skäl medges utöver ett år från nämnda tidpunkt.

Vid granskningen av de ärenden som Justitiekanslern hade valt ut framkom att Skövdekontoret som regel genomför ett första försäljningsförsök inom den lagstadgade tidsfristen med avräkning av eventuella anståndstider. Det sta­tistiska material som presenterades av Skövdekontoret gav samma bild. Det framgick vidare att ärendena i allt väsentligt drevs framåt aktivt och att olika åtgärder under handläggningen i regel antecknades noggrant.

Bland de 24 äldsta pågående ärendena om försäljning av fast egendom fanns några ärenden som inleddes redan under 2012 och 2013. Förklaringen till att handläggningen i dessa fall dragit ut på tiden var framför allt att anstånd hade beviljats vid upprepade tillfällen (se t.ex. ärende nr F-407-12-05).

Även om det inte kom fram något skäl att ifrågasätta anståndsbesluten i sak kan det finnas anledning att påminna om att anstånd utöver ett år förutsätter att det finns synnerliga skäl. Anstånd får således inte beviljas slentrianmässigt (se JO 1996/97:1 s. 124). Enligt Skövdekontoret pågår en kvalitetsuppföljning avseende rutinerna för anstånd.

En fråga som uppkom i detta sammanhang var från vilken dag ettårsfristen, som alltså får överskridas bara om det finns synnerliga skäl, ska räknas när utmätningen grundar sig på en exekutionstitel som inte har vunnit laga kraft när försäljningsärendet inleds. Frågan är om fristen i dessa fall ska räknas från dagen för utmätning, eller i vissa fall begäran om försäljning, eller från den senare dag då exekutionstiteln vann laga kraft och försäljning kunde ske utan hinder av 8 kap. 4 § utsökningsbalken.

I åtminstone ett av de granskade fallen (F-554-15-06) hade fristen, i samråd med ett juristteam, räknats från den dag då exekutionstiteln vann laga kraft. Anstånd ansågs därför kunna medges utan någon prövning av om det fanns synnerliga skäl (se anståndsbeslut och dagboksnotering den 8 juni 2016).

Utan att ta ställning i något enskilt ärende kan det enligt Justitiekanslerns mening ifrågasättas om inte ettårsfristen ska beräknas med utgångspunkt i dagen för utmätning, eller i vissa fall begäran om försäljning, även när exekutionstiteln vinner laga kraft först senare. Lagens ordalydelse talar för detta och i tidigare gällande lagstiftning, 11 § lagen (1971:494) om exekutiv försäljning av fast egendom, angavs uttryckligen att anstånd inte utan synnerliga skäl fick beviljas utöver ett år från utmätningen (Justitiekanslerns kursivering). Det framstår inte som att någon ändring i sak har varit avsedd genom införandet av utsökningsbalken (se prop. 1980/81:8 s. 659 f.). Det kan samtidigt diskuteras vilken praktisk betydelse frågan har, eftersom det rimligen ofta finns synnerliga skäl för anstånd i de nu beskrivna fallen.

Vid granskningen kunde avslutningsvis noteras att Skövdekontoret överlag tycktes ha ett fungerande system för bevakning av ärenden om försäljning av fast egendom. Endast i några enstaka fall kunde det överhuvudtaget diskuteras om en mer effektiv bevakning hade kunnat leda till en tidigare avslutning av ärenden.

5. Avslutande samtal

Justitiekanslern redogjorde vid ett avslutande samtal övergripande för de iakttagelser som gjordes av inspektionsteamet. Justitiekanslern tackade samtidigt för ett mycket gott och vänligt bemötande från Kronofogdemyndighetens personal under inspek­tionen.

__________

Vid inspektionen deltog byråchefen Daniel Kjellgren, föredragandena Nedim Salcic, Ralf Järtelius, Carin Häckter, Maria Wagermark och Johan Jansson, notarien Caroline Persson samt arkivarien Mathias Nyström.