Inspektion av Göteborgs åklagarkammare den 21 och 22 november 2017

1. Sammanfattning  

Göteborgs åklagarkammare är en i huvudsak mycket väl fungerande kammare. Justitiekanslerns granskning, som skett i enlighet med avgränsningarna i avsnitt 3.1–3.2, har visat att åklagarkammarens handläggning av ärenden är rättssäker och i allt väsentligt effektiv.

Den löpande verksamheten vid åklagarkammaren fungerar mycket väl. Handläggningstiden har dock blivit onödigt lång i ett antal ärenden. Orsaken verkar i de flesta fall vara polisens bristande resurser eller att den misstänkte har avvikit. Åklagarkammaren kan dock inte undgå kritik för långsam handläggning av två förundersökningar. Justitiekanslern konstaterar samtidigt att åklagarkammaren har vidtagit adekvata åtgärder för att försöka korta ner handläggningstiderna.

Den granskning som skett av åtalsunderlåtelser visar i allt väsentligt på en mycket väl fungerande handläggning hos åklagarkammaren.

Justitiekanslerns allmänna intryck är att kammaren handlägger barnärenden på ett rättssäkert och i huvudsak effektivt sätt. Samtidigt har det i ett antal pågående ärenden kunnat konstateras att fristen enligt 2 a § förundersökningskungörelsen (1947:948; FUK) har överskridits. Med undantag för de äldre öppna ärenden som det särskilt refereras till i beslutet kan dock berörda åklagare inte lastas för att förundersökningarna i vissa ärenden hade dragit ut på tiden. 

2. Bakgrund

Justitiekanslern har, enligt lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn och förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern, tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra för­fattningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.

Under hösten 2017 beslutade Justitiekanslern att inspektera Göteborgs åklagarkammare. Inspektionen hade inte föranletts av något enskilt ärende som förekommit hos Justitiekanslern. Åklagarkammaren underrättades om inspektionen den 2 november 2017. Kammaren tillskrevs följande vecka om inspektionens inriktning och vissa önske­mål som Justitiekanslern hade när det gällde underlaget för inspektion­en (se avsnitt 3.2).

Justitiekanslern inspekterade åklagarkammaren den 21–22 november 2017. In­spektionen påbörjades den 21 november kl. 09.00 och avslutades påföljande dag kl. 15.00. Från Justitiekanslern deltog byråchefen Anna Erman, föredragandena David Löfgren, Elena Landberg, Jaennice Fährlin, Linda Åkerblom, Lisa Nilheim och Mikael Ruotsi, beredningsjuristen Eleni Stavropoulou samt notarien Philip Mielnicki. Vidare var justitiekanslern Anna Skarhed närvarande under det inledande mötet den 21 november.

Åklagarkammaren har under hand fått ta del av ett utkast till detta beslut och beretts tillfälle att komma in med synpunkter på de iakttagelser som har redovisats i beslutet.

3. Inspektionens genomförande

3.1 Inspektionens syfte och inriktning

Inspektionen var huvudsakligen inriktad på tre områden; långsam handläggning av förundersökningar, ärenden om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av 2 a § FUK och åtalsunderlåtelser med stöd av 20 kap. 7 § rättegångsbalken (RB).

Vad gäller den allmänna granskningen av kammarens handläggningstider var inspektionen inriktad på frågan om det förekommer onödigt långa handläggningstider och om åklagarna är aktiva för att skynda på polisens utredningsåtgärder när förundersökningen drar ut på tiden. (Se Åklagarmyndighetens föreskrifter och allmänna råd [ÅFS 2007:5] om bevakning och uppföljning vid Åklagarmyndigheten av pågående förundersökningar, de s.k. rotelvårdsföreskrifterna.) I det sammanhanget bör också lyftas fram en brottsanklagad persons grundläggande rätt till en rättvis rättegång inom skälig tid enligt artikel 6 i Europakonventionen. Rättigheten aktualiseras redan från den tidpunkten när den enskilde är så pass påverkad av en brottsutredning att han eller hon får anses vara anklagad för ett brott. (Se vidare t.ex. Åklagarmyndighetens RättsPM 2012:5, Artikel 6 i Europakonventionen - Rätten till en rättvis rättegång ur ett praktiskt åklagarperspektiv.)

Vid den allmänna granskningen av handläggningstiderna gjordes även en kontroll av om det förekommit att det misstänkta brottet kommit att preskriberas innan förundersökningen avslutats.

När det kommer till brott mot barn var inspektionen främst inriktad på frågan om den särskilda fristen enligt 2 a § FUK iakttagits och även om barnförhör hållits på ett tidigt stadium av förundersökningen. Vidare har det gjorts en viss kontroll av hur särskild företrädare och målsägandebiträde utses.

Beträffande handläggningen av åtalsunderlåtelser har granskningen varit särskilt inriktad på om förutsättningar för att meddela åtalsunderlåtelse funnits.

3.2 Avgränsning och tillgängligt material

Under besöket på kammaren fanns, efter begäran från Justitiekanslern, akterna i följande ärenden tillgängliga för granskning.

• De 40 äldsta öppna ärendena som inte rör ekonomisk brottslighet.
• De 40 senast avslutade ärendena där förundersökningen har varit åklagarledd och som innehåller brottsmisstankar som har lagts ned på grund av att preskription har inträtt.
• Samtliga ärenden som anhängiggjordes vid åklagarkammaren under november 2016 där åtal ännu inte har väckts och ärendet inte heller har avslutats genom avskrivning.
• De 80 senast avslutade ärendena där åklagaren har fattat beslut om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § RB.
• De 40 senast avslutade ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av 2 a § FUK där utredningen varit åklagarledd.
• De 40 äldsta öppna ärendena om brott mot barn som aktualiserar de tidsfrister som framgår av tillämpning av 2 a § FUK där utredningen är åklagarledd.

Justitiekanslern har granskat det stora flertalet av de beställda akterna.

3.3 Inledande möte där kammarchefen presenterade verksamheten

Det inledande mötet hölls med kammarchefen, chefsåklagaren Mats Eriksson. Närvarade gjorde även vice chefsåklagarna/vice kammarcheferna Per-Erik Rinsell och Bengt-Olof Berggren, chefsadministratören Christl Holm samt vice chefsadministratören Charlott Persson. Vid mötet redogjorde Justitiekanslern för syftet med inspektionen. Mats Eriksson beskrev sedan åklagarkammarens verksamhet. Vissa kompletterande frågor ställdes till Mats Eriksson under själva inspektionen. Hans redogörelse sammanfattas nedan.

3.3.1 Åklagarkammarens organisation och handläggning av ärenden

Kammaren har totalt ca 80 medarbetare. Kammarchefen beslutar om fördelning av arbetsuppgifterna mellan sig och ställföreträdande kammarchef, samt planerar, leder och fördelar arbetet i övrigt. Vid kammaren finns en ledningsgrupp som består av kammarchefen, de två vice chefsåklagarna, chefsadministratören och två vice chefsadministratörer.

Kammaren är indelad i två avdelningar (avdelning 1 och 2). Varje avdelning leds av en vice chefsåklagare och är indelad i team. Vid avdelning 1 finns ett allmänt team och ett särskilt team. Vid avdelning 2 finns ett barn- och ungdomsteam, ett mängdbrottsteam och ett relationsvåldsteam.

Det allmänna teamet handlägger alla ärenden som inte fördelas på andra team och består av 14–17 medarbetare. Teamet är även specialiserat på tvångsmedel. Flera av de yngre åklagarna inleder sin tjänstgöring här. Teamet har tre sessionsåklagare som enbart ägnar sig åt domstolsförhandlingar.

Det särskilda teamet hanterar ärenden om grov organiserad brottslighet och består av sex medarbetare. Flera medarbetare är inte sällan upptagna med mycket stora ärenden.

Barn- och ungdomsteamet hanterar ärenden som rör barn och ungdomar upp till 21 år (även brott som sker i nära relationer) och består av ca tolv medarbetare. Teamet har ganska hög personalomsättning eftersom det upplevs som särskilt tungt att arbeta med dessa ärenden under en längre period.

Mängdbrottsteamet hanterar alla polisledda förundersökningar. Det består av fem medarbetare, som får hjälp av beredningsjurister och åklagarassistenter. Ungefär 17 procent av teamets ärenden lämnas tillbaka till polisen på grund av att utredningarna uppvisar bristande kvalitet. Kammaren ser detta som ett särskilt problem.

Relationsvåldsteamet består av nio medarbetare. Teamet möts av vissa problem med utredningsarbetet på grund av polisens resursbrister. Stundtals handlägger en medarbetare uppemot 90 ärenden.

Den administrativa enheten (ca 17 medarbetare) bistår åklagarna med administrativt stöd, service, lottning och beredning.

Vad gäller kammarens samverkan med andra myndigheter och aktörer lyftes särskilt fram följande.

Högre kvalitet uppnås i den brottsutredande verksamheten om det finns en samverkanspartner på plats. Det finns ett nära samarbete med den lokala områdeschefen för polisen. Polisområdet stämmer nästan överens med kammarens åklagarområde. Vid kammaren finns kontaktåklagare för polisområdets olika ärendetyper, t.ex. brott i nära relationer och grov brottslighet. Vid sidan av polisområdet finns även ett samarbete som sträcker sig över polisregionerna. För att åklagarkamrarna ska kunna uppnå en enhetlig tillämpning finns möjlighet att lyfta frågor till regionalt utvecklingsforum. I takt med att bedrägeribrotten ökat, har kammaren inlett ett samarbete som dessutom sträcker sig över regionerna.

För de fem lokalpolisområdena finns två kontaktåklagare till stöd för lokalpolisen och tillgängliga för utbildningsinsatser till poliser. Samverkan på ungdomssidan fungerade tidigare väl men avstannade i samband med polisens omorganisation. Det finns dock en mycket god samverkan med polisen avseende brott i nära relationer. Vidare finns god samverkan med tingsrättens lagman. Ett visst samarbete sker även med advokatkåren.

3.3.2 Inkomna ärenden och balanser

Enligt kammarchefen ligger åklagarkammaren bra till i fråga om balanser jämfört med de mål som uppställts för riket i stort. Antalet inkomna ärenden till kammaren har minskat under de senaste åren och beräknas inte att öka under år 2017 (prognosen är 28 555 ärenden för i år). Detta är ett resultat av att de polisledda förundersökningarna ökar, medan de åklagarledda förundersökningarna minskar.

När det kommer till kammarens genomströmningstider noterades särskilt följande, att jämföra med målen som uppställs i Åklagarmyndighetens Verksamhetsplan 2017 (målsättningen inom parentes).

Kammarens genomsnittliga genomströmningstid från anmälan till beslut uppgick i oktober 2017 till 87 dagar (115 dagar). Det är en ökning med fyra dagar jämfört med samma månad 2016. Tiden räknad från färdigställt förundersökningsprotokoll till beslut uppgick samma månad till 13 dagar (30 dagar). Motsvarande genomströmningstid i de polisledda förundersökningarna uppgick till 13 dagar (20 dagar).

Ärenden enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare hade i oktober 2017 en genomströmningstid räknat från anmälan till beslut på 77 dagar (90 dagar). Tiden räknad från färdigställt förundersökningsprotokoll till beslut uppgick samma månad till 12 dagar (12 dagar).

Ärendena om brott mot barn, som handläggs enligt fristen i 2 a § FUK, hade i juli 2017 en genomströmningstid på 74 dagar räknat från anmälan till beslut (90 dagar). Tiden räknad från färdigställt förundersökningsprotokoll till beslut var 12 dagar (20 dagar).

Kammarchefen lyfte särskilt fram kammarens egna riktlinjer som syftar till att skynda på förundersökningarna och undvika långa handläggningstider. Riktlinjerna avser att införliva de s.k. rotelvårdsföreskrifterna (se ovan) och Åklagarmyndighetens strategi mot långsam handläggning (från februari 2014) i kammarens löpande arbete. I det ena dokumentet föreskrivs rutiner för hanteringen av påminnelser till polisen om fortsatta utredningsåtgärder (se Kammarchefens riktlinjer om påminnelser och påminnelserotel, nr 3/2017). Enligt denna ordning ansvarar den lottade åklagaren för ärendet till och med den tredje påminnelsen. Därefter tar kammarchefen över ansvaret för förundersökningen på kammarens påminnelserotel. Där bevakas ärendet vidare och påminnelser kan tas upp på en högre nivå inom polisen. Om polisen vidtar en förundersökningsåtgärd i tiden efter att den tredje påminnelsen har skickats, ska ärendet lottas tillbaka till den handläggande åklagaren. I det andra dokumentet föreskrivs periodiska genomgångar av olika ärendetyper samt rotel- och registervård (se Kammarchefens riktlinjer om åtgärder till undvikande av långsam handläggning samt om rotel- och registervård, nr 3/2015).

I övrigt noterade kammarchefen att antalet ärenden om bedrägeribrott under senare tid ökat markant, vilket utgör en utmaning som sträcker sig över regiongränserna. Som en särskild utmaning för kammaren identifierade kammarchefen bristerna i kvaliteten i de polisledda förundersökningarna. Att barn- och ungdomsärenden numera handläggs på respektive lokalpolisområde har ökat handläggningstiden i dessa ärenden. I övrigt är kammaren angelägen om att tidsfristerna för barnförhör ska följas, men det sker inte alltid. Hos kammaren finns alltid en åklagare tillgänglig för barnförhör under ordinarie arbetstid.

3.3.3 Arbetsbelastning och personalfrågor

Kammarchefen upplever inte några problem med att rekrytera personal till kammaren. Under vissa perioder uppstår undantagsvis vakanser när åklagare vill fortsätta karriären i t.ex. domstol. En allmän utmaning för kammaren i detta avseende hänger samman med att det tar lång tid (ca 7–9 år) att meritera sig till specialiståklagare. En viss personalomsättning finns även bland den administrativa personalen. Kammaren har rekryterat en del administratörer som gått den s.k. paralegal-utbildningen.

4. Iakttagelser vid inspektionen

4.1 Inledning

Efter det inledande mötet övergick Justitiekanslern till en granskning av mål och ärenden i enlighet med vad som framgår av avsnitt 3.1–3.2. Justitiekanslern gjorde då de iakttagelser som finns antecknade i detta avsnitt. Under inspektionens genomförande ställdes även vissa kompletterande frågor till
kammarchefen Mats Eriksson. Vid det avslutande samtalet redogjorde Justitiekanslern i stora drag för sina iakttagelser.

4.2 Granskning av handläggningstiderna av förundersökningar

Justitiekanslern granskade akter i de 40 äldsta öppna ärendena vid åklagarkammaren som inte rörde ekonomisk brottslighet och i de 40 senast avslutade ärendena där förundersökningen varit åklagarledd och brottsmisstankar lagts ned på grund av att preskription har inträtt.

Utgångspunkter för granskningen

En förundersökning ska enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Finns det inte längre skäl att fullfölja förundersökningen ska den läggas ned. Då förundersökningen avslutas ska beslut meddelas om åtal ska väckas (23 kap. 20 § RB). 

Av 1 a § andra stycket FUK framgår att undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren ska också ge dem som biträder i utredningen behövliga direktiv för arbetet. När förundersökningen leds av en åklagare får han eller hon anlita biträde av Polismyndigheten för att genomföra förundersökningen och uppdra åt en polisman att vidta åtgärder som hör till förundersökningen om det är lämpligt (se 23 kap. 3 § andra stycket RB). Åklagaren styr då arbetet genom direktiv till polisen.

Av 2 § rotelvårdsföreskrifterna framgår att åklagaren vid behov ska följa upp ett ärende genom att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt med tillräcklig skyndsamhet. Åklagaren får inte dröja med att vidta sådana åtgärder längre tid än tre månader från det att utredningsåtgärder senast vidtogs eller åklagaren genom direktiv, påminnelser eller på annat sätt verkade för att driva förundersökningen framåt. Om de åtgärder som åklagaren har vidtagit inte har lett till att förundersökningen har drivits framåt med tillräcklig skyndsamhet ska åklagaren enligt 4 § underrätta kammarchefen om detta. En underrättelse till åklagarkammarens chef bör lämnas om åklagaren under en längre tid genom påminnelser och på andra sätt vid tre tillfällen har försökt att driva utredningen framåt utan resultat eller om förundersökningen inte alls eller endast i obetydlig omfattning har drivits framåt under en tid av åtta månader (se de allmänna råden till rotelvårdsföreskrifterna). Åklagaren ska i brottmålsdiariet dokumentera att kammarchefen har underrättats.

När chefen för kammaren har mottagit en sådan underrättelse ska han eller hon vidta de åtgärder som är lämpliga (se 5 § rotelvårdsföreskrifterna). Chefen ska dokumentera sitt ställningstagande med anledning av sådana underrättelser och de åtgärder som vidtas. Vilka åtgärder som bör vidtas kan variera. Normalt bör dock kammarchefen genom kontakter med högre befattningshavare inom polisen verka för att förundersökningen drivs framåt med tillräcklig skyndsamhet.

Kammarchefen har även ett eget ansvar för att skaffa sig kunskap om bl.a. förekomsten av äldre ärenden och behovet av att vidta åtgärder på enskilda rotlar (se bl.a. JK:s beslut den 26 september 2012 i dnr 6174-11-21 och JO:s beslut den 26 april 2013 i dnr 3019-2012).

Justitiekanslerns iakttagelser

I huvuddelen av de granskade ärendena fanns det inte något att anmärka i fråga om åklagarnas åtgärder för att driva utredningarna framåt. I ett antal ärenden konstaterades dock att handläggningstiden – mot bakgrund av vad utredningen gällde – hade varit onödigt lång. Det berodde i flera fall på att det hade tagit lång tid innan polisen vidtog utredningsåtgärder i enlighet med åklagarnas direktiv eller på att den misstänkte hade avvikit. I några fall kunde dock åklagaren anses ha bidragit till att handläggningen drog ut på tiden.

När en förundersökning inte drivs framåt med den skyndsamhet som krävs är detta olyckligt utifrån flera aspekter. Justitiekanslern vill i detta avseende återigen peka på att dröjsmål under förundersökningen kan bidra till att de krav som ställs i artikel 6 i Europakonventionen inte upprätthålls.

Som framgår ovan fanns det flera ärenden med problem som var att hänföra till omständigheter hos polisen. I ett ärende som gällde trolöshet mot huvudman, grovt brott alternativt grov förskingring (AM-47991-11) delgavs en person misstanke om brott i juni 2011. Fram till april 2016 skickades sammanlagt 16 påminnelser från åklagare, varav två till chef för utredningsenheten och två till chefen för Storgöteborg. Ett antal direktiv lämnades, men innehållet var i flera fall sådant att man ville att tidigare lämnade direktiv skulle genomföras i sin helhet. Efter att vissa utredningsåtgärder vidtogs under 2016 skickades ytterligare tre påminnelser och i november 2017 väntade åklagare fortfarande på utkast till förundersökningsprotokoll. I detta ärende är det tydligt att polisen inte har vidtagit utredningsåtgärder i enlighet med åklagarens direktiv. Även om det också funnits perioder av inaktivitet i handläggningen hos åklagare, så har rotelvårdsföreskrifterna till allra största del följts. De direktiv som har utfärdats i ärendet är mycket tydliga och konkreta, med stegvisa åtgärder samt antaglig fortsatt inriktning framöver (se även AM-143630-13).  

Det är primärt förundersökningsledaren som har ansvaret för att skyndsamhetskravet iakttas i utredningen. Med detta sagt vill Justitiekanslern även uttrycka förståelse för att det kan upplevas som mindre meningsfullt att som åklagare utfärda påminnelse efter påminnelse utan att direktiven efterföljs av polisen i rimlig tid. I de fall som polisen uttryckligen meddelat att ett visst ärende inte prioriteras är detta särskilt påtagligt. Även i sådana situationer har åklagare emellertid krav på sig att fortsatt följa rotelvårdsföreskrifterna. I ärendet ovan har så skett genom regelbundna påminnelser, vilket medfört att ärendet vid ett flertal tillfällen lyfts till ledningsnivå för diskussion myndigheterna emellan. Det finns dock exempel på att sådana besked från polisen istället har medfört anmärkningsvärt lång inaktivitet från åklagare. I ett ärende (se AM-95118-12) har, såvitt framgår av tillgängligt material, beskedet följts av närmare två års inaktivitet från åklagarens sida i fråga om att driva förundersökningen framåt. En sådan lång period av passivitet är inte acceptabel, och åklagarkammaren kan inte undgå kritik för detta.

I vissa av de granskade ärendena framgick att handläggningen hos åklagarkammaren har avstannat och att åklagarna inte har följt rotelvårdsföreskrifterna. I dessa fall har direktiv och påminnelser inte utfärdats i tillräcklig omfattning (se t.ex. AM-169007-12 och AM-42879-14, se även AM-143630-13, där bara ett par åtgärder har vidtagits sedan maj 2016). Det kunde också konstateras att åklagarens skyldighet att i vissa fall underrätta kammarchefen inte har följts fullt ut.

I ett ärende (AM-90543-13) som gällde trolöshet mot huvudman kom en anmälan in i april 2013. Inledningsvis lämnade åklagaren skriftliga direktiv och påminde om dem i januari 2014. Kompletterande direktiv gavs i november 2014 och mars 2015. Påminnelser om de ursprungliga direktiven skickades ut i samband med direktiven i november 2014. En påminnelse med kopia till gruppchefen hos polisen skickades i november 2015. Den senaste åtgärden i ärendet är en minnesanteckning från augusti 2016. Av den framgår att åklagarens revisor har gått igenom ärendet och att hon i september samma år har redovisat framarbetat arbetsmaterial till åklagaren. I tiden därefter har, såvitt framgår av akten, ingen åtgärd vidtagits. Det kan enligt Justitiekanslern inte anses godtagbart att det har gått så pass lång tid mellan handläggningsåtgärderna och att någon åtgärd nu inte har vidtagits av åklagaren på mer än ett år. Detta gäller särskilt med beaktande av den preskriptionstid som gäller för brottet i fråga. Åklagarkammaren kan sammantaget inte undgå kritik för att handläggningen av detta ärende har dragit ut alltför långt på tiden.

Vad gäller de ärenden där den misstänkte har avvikit fanns i princip alltid någon form av internationell anknytning. Det är då naturligt att den misstänkte är svår att nå. I de flesta ärenden har det således funnits en godtagbar förklaring till den långa handläggningstiden. Vid granskningen av dessa ärenden uppmärksammades dock något enstaka fall av mycket grov brottslighet mot person där handläggningen under flera perioder syntes ha stått helt stilla. Orsaken till detta verkar ha varit en kombination av resursbrist hos polisen, att åklagaren inte har följt rotelvårdsföreskrifterna fullt ut och att det har funnits behov av internationella kontakter i ärendet. I ärendet AM-96213-11 har ett fåtal formella påminnelser skickats, varav en ställdes till chefen för utredningssektionen hos polisen. Dessförinnan hade förundersökningen under långa tidsperioder endast obetydligt drivits framåt. Mot den bakgrunden borde berörd åklagare ha underrättat kammarchefen om ärendet – och på så sätt lyft ärendet till ledningsnivå – på ett tidigare stadium. Detta gäller trots att det fanns en regelbunden kontakt från polisen, där utredaren informerade om att han hade en arbetssituation som uteslöt utredningsarbete i aktuellt ärende. Justitiekanslern vill i detta avseende också framhålla att det beträffande den här typen av grov brottslighet bör vara särskilt angeläget att utredningen tilldelas de resurser som krävs.

I de ärenden där den misstänkte var anhållen eller häktad i sin frånvaro noterades att åklagaren i flera fall underlåtit att kontinuerligt ompröva besluten och inte heller i någon större utsträckning efterfrågat information från polisen vilka åtgärder som har vidtagits för att verkställa dessa (se t.ex. AM-96213-11 och AM-111893-07). Ofta har uppföljning skett enbart då tingsrätten har ställt frågor om ärendets handläggning. Efter det att kammarchefen införde riktlinjer för kvartalsvisa genomgångar av rotelinnehavare har emellertid en förbättring i dessa avseenden kunnat konstateras (se bl.a. AM-175603-13). Inte minst när det avser tvångsmedel, men även i övrigt, ser Justitiekanslern mycket positivt på de åtgärder som kammarchefen har vidtagit för att påskynda handläggningen och förbättra rutinerna.

Ett flertal av de äldsta öppna ärendena vid åklagarkammaren avsåg utfärdade strafförelägganden för lindrig brottslighet där åtal sedan väckts (se t.ex. AM-74793-14, AM-195957-12 och AM-6050-14). Efter att tingsrätten utan framgång försökt delge den misstänkte har åklagaren förelagts att, vid avvisningsäventyr, lämna nya adressuppgifter. Tingsrätten har därefter avvisat åtalet med stöd av 45 kap. 8 § RB. Dessa ärenden finns kvar hos åklagarkammaren. Det finns även likartade mål i tingsrätten som inte har avvisats (se t.ex. AM-191556-13). Då de aktuella fallen främst rör brottslighet med två års preskriptionstid kan noteras att flertalet av dessa borde vara preskriberade. För att minska risken att någon kommer att åtalas eller dömas för ett preskriberat brott, samt kvarstå i misstankeregister avseende ett brott som är preskriberat, är det enligt Justitiekanslern ändamålsenligt att ett förnyat övervägande görs i samband med ett avvisningsbeslut. Bevakning i ärendena bör ske och i samband med preskription kan då beslut om att inte väcka åtal respektive beslut om att lägga ned åtal fattas.

I de ärenden som rörde brottsmisstankar som har lagts ned på grund av att preskription har inträtt fanns i huvudsak inget att anmärka. I några ärenden (se AM-9868-17, AM-109684-17 och AM-81928-17) kunde emellertid konstateras att vissa brottsmisstankar efter vidtagna utredningsåtgärder har kommit att ändras såvitt avser rubricering och/eller brottstidpunkt. Detta framgick dock inte av själva beslutet att lägga ned förundersökningen. Skälet för att lägga ned förundersökningen på grund av att brottet har preskriberats är då svårt att förena med preskriptionsfristen för misstänkt brott. Det kan till exempel handla om misstanke om grov fridskränkning under åren 2016–2017 där nedläggningsbeslutet motiveras av preskription. I dessa fall är det lämpligt att åklagaren dokumenterar att brottsmisstankarna har förändrats. I vart fall bör de omständigheter som medför att brottet bedöms vara preskriberat framgå av skälen för beslutet.

4.3 Granskning av ärenden som kommit in till åklagarkammaren i november 2016

I denna del granskades omkring 25 ärenden som kommit in till åklagarkammaren under november 2016 och där åtal ännu inte hade väckts eller ärendet hade avslutats genom avskrivning. Syftet med granskningen var bl.a. att få en övergripande bild av hur den löpande verksamheten hos åklagarkammaren fungerar.

Granskningen visade att åklagarkammaren överlag handlägger sina ärenden snabbt och rättssäkert. I de flesta ärenden hade åklagaren fört tydliga tjänsteanteckningar över de kontakter som han eller hon hade haft med polisen, även när dessa inte hade skett genom formella direktiv. Dokumentationen i ärendena var överlag mycket god.

Åklagarnas direktiv till polisen var i de flesta fall både utförliga och tydliga. I de fall där polisen inte hade vidtagit de utredningsåtgärder som framgår av direktiven hade åklagarna i regel påmint polisen i enlighet med rotelvårdsföreskrifterna samt kammarchefens riktlinjer om påminnelser och påminnelserotel.

Det finns exempel på att rutinerna med påminnelser har fungerat, på så sätt att ärendet har prioriterats hos polisen sedan ärendet lyfts till ledningsnivå. Tyvärr finns även exempel på att åklagarnas påminnelser inte har föranlett någon aktivitet hos polisen. Granskningen visar att det senare främst gäller ärenden som handläggs av polisens bedrägerirotel, men att även ärenden som avser våld mot person och sexualbrott i viss utsträckning har blivit liggande hos polisen.

Det finns ett mindre antal ärenden där åklagarna inte har följt de rutiner för påminnelser som beslutats centralt och lokalt. I något fall kan det även ifrågasättas om åklagaren borde ha utövat ett mer aktivt förundersökningsledarskap, trots att påminnelserutinerna i allt väsentligt hade följts.

Sammanfattningsvis var det samlade intrycket av granskningen i denna del att den löpande verksamheten vid åklagarkammaren verkar fungera mycket väl.

4.4 Granskning av beslut om åtalsunderlåtelse

Justitiekanslern granskade de 80 senaste avslutade ärendena i vilka åklagaren fattat beslut om åtalsunderlåtelse med stöd av 20 kap. 7 § RB. Justitiekanslern har framförallt granskat om gärningen varit erkänd eller om skuldfrågan på annat sätt har varit klarlagd. I de fall detta varit möjligt har granskningen även omfattat om förutsättningarna för att besluta om åtalsunderlåtelse i övrigt har varit uppfyllda.

Utgångspunkter för granskningen

De grundläggande bestämmelserna om åtal finns i 20 kap. RB. Av 6 § framgår att åklagare, om inte annat är föreskrivet, ska väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal. Åklagaren har alltså i princip en absolut åtalsplikt. Åtalsplikten är dock försedd med flera undantag. Åklagarna har i stor utsträckning anförtrotts en lämplighetsprövning av åtalsfrågan genom bestämmelserna om särskild åtalsprövning och åtalsunderlåtelse.

Av 7 § första stycket framgår att åklagare får besluta att underlåta åtal för brott (åtalsunderlåtelse) under förutsättning att något väsentligt allmänt eller enskilt intresse inte åsidosätts

• om det kan antas att brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter,
• om det kan antas att påföljden skulle bli villkorlig dom och det finns särskilda skäl för åtalsunderlåtelse,
• om den misstänkte begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet, eller
• om psykiatrisk vård eller insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kommer till stånd.

Enligt 7 § andra stycket får åtalsunderlåtelse vidare beslutas om det av särskilda skäl är uppenbart att det inte krävs någon påföljd för att avhålla den misstänkte från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna inte heller krävs av andra skäl att åtal väcks.

Ett beslut att meddela åtalsunderlåtelse innebär ett konstaterande av beslutande åklagare att den misstänkte har gjort sig skyldig till det aktuella brottet. Beslutet registreras i belastningsregistret. Ett beslut om åtalsunderlåtelse förutsätter därför att skuldfrågan är klarlagd. För att så ska anses vara fallet krävs i regel att gärningen är erkänd. Detta är emellertid inget absolut krav. Även om ett formellt erkännande inte finns kan det undantagsvis finnas utrymme för åtalsunderlåtelse. Det kan t.ex. vara fallet när den misstänkta personen inte lämnat ett formellt erkännande eller har invänt mot hur gärningen rubricerats, men samtidigt lämnat en berättelse som utan tvekan innebär att han eller hon gjort sig skyldig till visst brott. Det måste dock alltid stå helt klart för åklagaren att den misstänkta personen har begått brottet. Någon osäkerhet om hur detta rättsligt är att bedöma får heller inte förekomma.

Riksåklagaren har utfärdat riktlinjer till vägledning för åklagarnas tillämpning av reglerna i RB om förundersökningsbegränsning och åtalsunderlåtelse (RåR 2008:2).

Justitiekanslerns iakttagelser

Den granskning som skett visar i allt väsentligt på en mycket väl fungerande handläggning hos åklagarkammaren.

Följande noteringar gjordes emellertid beträffande två ärenden där det enligt Justitiekanslern är tveksamt om det funnits förutsättningar att besluta om åtalsunderlåtelse.

I ett ärende meddelades åtalsunderlåtelse efter att ett strafföreläggande kommit i retur med en notering om att den misstänkte var ”konstaterad utrest” (AM-28275-17). Åtalsunderlåtelsen motiverades med att brottet endast skulle föranleda böter. Det fanns visserligen från början förutsättningar för att meddela åtalsunderlåtelse i målet. Ett beslut om att utfärda ett strafföreläggande innebär emellertid oftast i förlängningen att åtal ska väckas om den misstänkta personen inte godkänner föreläggandet. När ett strafföreläggande utfärdats är huvudprincipen att en fråga om ansvar för brottet inte får tas upp på nytt förrän den angivna tiden för godkännande gått ut (48 kap. 3 § RB). Strafförelägganden kan dock återkallas om det kommer fram nya omständigheter som uppenbarligen, om de varit kända vid utfärdandet, skulle medfört en annan bedömning. Det kan ifrågasättas om den omständigheten att en person är utrest och därför svår att få tag på bör tillmätas någon betydelse för frågan om åtalsunderlåtelse ska meddelas eller inte.  

I ett annat ärende, som avsåg ofredande mot en före detta sambo, meddelades åtalsunderlåtelse (AM-12152-17). Beslutet om åtalsunderlåtelse motiverades med att brottet endast skulle föranleda böter. Ofredandet bestod i att ett hundratal SMS med ett otrevligt och hotfullt innehåll hade skickats till målsäganden under en längre tidsperiod. Det finns visserligen förutsättningar att meddela åtalsunderlåtelse i mer bagatellartade fall av ofredande, men det bör inte ske i de fall gärningen präglas av en kränkning mot en enskild (se RåR 2008:2 s. 29). Med hänsyn till att det var fråga om ett stort antal SMS med hotfulla inslag under en längre period mot en enskild kan det diskuteras om det var lämpligt att meddela åtalsunderlåtelse i ärendet.

4.5 Granskning av ärenden om brott mot barn

Justitiekanslern granskade akter i 40 av de senast avslutade och i 40 av de äldsta öppna ärendena om brott mot barn som aktualiserar tillämpningen av 2 a § FUK.

Utgångspunkter för granskningen

Av 2 a § FUK framgår att en förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt 18 år ska bedrivas särskilt skyndsamt, om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Beslut i åtalsfrågan ska fattas så snart det kan ske och inom tre månader efter den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Tidsfristen får överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter.

Enligt allmänna råd till rotelvårdsföreskrifterna krävs särskild aktivitet i ärenden som rör bl. a. unga brottsoffer och där det finns risk för att bevisning går förlorad.

Ett riktvärde enligt Åklagarmyndighetens handbok Handläggning av ärenden gällande övergrepp mot barn är att det första förhöret med målsäganden ska hållas inom två veckor från det att åklagaren beslutat att inleda förundersökning eller att överta förundersökningsledarskapet från polisen. Fristen bör inte överskridas annat än i undantagsfall och då det finns särskilda skäl.

Av arbetsbeskrivningen för kammarens barn- och ungdomsteam framgår att ärenden där målsäganden är under 18 år prioriteras framför alla andra ärenden på kammaren som inte innefattar frihetsberövanden. Det innebär för teamets del bl.a. att genomströmningstiden från inkommet förundersökningsprotokoll till beslut i åtalsfrågan ska vara kort, att åklagarna ska vara aktiva förundersökningsledare och snabbt ge tydliga och klara direktiv i sina förundersökningar samt samarbeta med andra myndigheter för att uppnå fristerna.

Justitiekanslerns iakttagelser

Justitiekanslerns allmänna intryck är att kammarens handläggning av barnärenden är rättssäker och i huvudsak effektiv. Det finns dock anledning att föra fram följande synpunkter.

I de granskade avslutade ärendena har tidsfristen om beslut i åtalsfrågan enligt 2 a § FUK iakttagits i de flesta fall. I de ärenden där fristen inte hållits har fristen oftast endast överskridits med någon vecka. I de ärenden där ärendets beskaffenhet medfört att fristen inte kunnat hållas har åklagaren – när det varit påkallat – vidtagit åtgärder i form av bl.a. direktiv och påminnelser för att driva utredningen framåt.

Majoriteten av de granskade pågående ärendena är inte uppseendeväckande gamla. Samtidigt har det i ett antal ärenden kunnat konstateras att fristen enligt 2 a § FUK har överskridits med flera månader, utan att det av diariet framgår att det har varit motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. I ett ärende har åklagaren dröjt längre tid än tre månader med att vidta åtgärder för att driva förundersökningen framåt. Det har varit fråga om flera månaders inaktivitet hos åklagaren efter att förundersökningen har redovisats från polisen till åklagaren och där det inte varit möjligt att se varför så har skett (se AM-110466-16). I några ärenden har polisen hört av sig till åklagaren med anledning av utebliven återkoppling och efterfrågat direktiv m.m. (se t. ex. AM-41140-16 och AM-57102-17).

Följande noteringar gjordes beträffande ett av de ärenden där handläggningen kunde ifrågasättas (AM-57102-17). En anmälan om misshandel kom in till åklagarkammaren den 27 april 2017. Åklagaren gav skriftliga direktiv till polisen och vissa utredningsåtgärder – bl.a. förhör med barnet och den misstänkte – vidtogs. Brottsmisstanken rubricerades vidare om till grov fridskränkning. Den 14 juni 2017 skickade polisen bl.a. en utrednings­handling till åklagaren. Polisen återkom den 15 augusti 2017 och anförde att någon återkoppling inte hade skett efter det att utredningen hade skickats för beslut till åklagaren. Vidare kontaktade den offentliga försvararen åklagarkammaren och önskade få besked om vad som hände i utredningen samt vem som var förundersökningsledare i ärendet. Den 28 augusti 2017 gjordes en anteckning i diariet att åklagartjänst var bytt. Av diariet framgår att utredningsåtgärder vidtogs under september månad och att polisen skickade bl.a. en utredningshandling till åklagaren den 19 september 2017. Efter detta datum framgår inte av diariet att några ytterligare åtgärder har vidtagits. Det går dock att utläsa att tingsrätten har hört av sig och önskat få ett besked om när åtal kan förväntas i målet. Åklagaren har svarat att ett beslut i åtalsfrågan kan förväntas innan årsskiftet. Av det underlag som funnits tillgängligt vid inspektionen framgår inte att förundersökningen bedrivits med den skyndsamhet som krävs i denna typ av ärenden.

I ett annat ärende (AM-166892-16) uppstod skälig misstanke om grov fridskränkning i början av januari 2017. Utredningen redovisades från polisen i augusti samma år och i oktober beslutade åklagaren att förundersökning skulle kompletteras avseende misstanke om hot mot tjänsteman som uppstod i september. Mot bakgrund av det skyndsamhetskrav som ställs på en utredning om brott mot barn kan det ifrågasättas om intresset av att hantera de samlade brottsmisstankarna i ett sammanhang i det läget vägde över, särskilt med beaktande av att det tillkommande brottet har riktat sig mot en vuxen utomstående person.

Åklagarmyndighetens riktvärde beträffande barnförhör – att ett sådant ska hållas inom två veckor efter att förundersökning inletts – har i förhållandevis många fall inte följts. I de flesta ärenden har det inte handlat om mer än någon veckas dröjsmål. Det har dock funnits fall där ett första barnförhör hållits flera månader efter att ärendet har kommit in till kammaren. Barnförhör under förundersökning är ofta den huvudsakliga bevisningen i barnärenden. För att undvika att barnets uppgifter påverkas och med hänsyn till barnets bästa (behov av rehabilitering m.m.) är det viktigt att barnförhör hålls så snart som möjligt. Vid samtal med kammarledningen har det framkommit att åklagarkammaren är medveten om problemet. Det är positivt att kammaren har vidtagit åtgärder för att förkorta handläggningstiderna, bl.a. genom att se till att det varje vecka ska finnas en åklagare tillgänglig för samråd och som också blir den som påföljande vecka ska delta i barnförhör.

5. Avslutande samtal

Vid det avslutande samtalet med kammarens personal – inklusive kammarchefen Mats Eriksson – redogjorde Justitie­kanslern kortfattat för sina iakttagelser enligt avsnitt 4. Samtalet avslutades med att Justitiekanslern tackade för ett mycket vänligt bemötande från kammarens personal under inspektionen.