Skadeståndsanspråk mot staten med anledning av PFAS-föroreningar av dricksvatten

Justitiekanslerns beslut

Justitiekanslern avslår sökandenas anspråk.

Ärendet

Bakgrund

I slutet av 2013 upptäcktes att dricksvattnet från Brantafors vattenverk i Ronneby kommun innehöll mycket höga halter av PFAS (per- och polyfluo-rerade alkylsubstanser). Vattenverket, som drevs av det kommunala bolaget Ronneby Miljö och Teknik AB (Miljöteknik), försåg de boendena i Kallinge och Ronneby med dricksvatten.

Föroreningarna kom från brandövningsplatsen på Blekinge flygflottilj där Försvarsmakten sedan mitten av 1980-talet använt ett särskilt brandskum för olje- och bensinbränder som innehöll PFAS. Dessa ämnen hade sedan spridit sig från brandövningsplatsen till grundvattnet och vidare till dricksvattnet.

Den 16 december 2013 beslutade Miljöteknik att omedelbart stänga av leveranser av dricksvatten från Brantafors vattenverk med anledning av att det hade påträffats höga halter av PFAS i vatten från vattenverket. Försvarsmakten fick i december 2013 information från Miljöteknik om att PFAS hade påträffats i vattnet. Vattenverket stängdes ner i februari 2014. Försvarsmakten upphörde därefter med all form av brand- och släckövningar på flygflottiljen i maj 2014.

Under åren 2014 och 2015 konstaterades det att ett stort antal boende i området runt Brantafors vattenverk hade höga halter av PFAS i sitt blod.

År 2016 väckte sökandena talan mot Miljöteknik och yrkade att tingsrätten skulle fastställa att bolaget var skyldigt att ersätta dem för personskada med stöd av produktansvarslagen (1992:18). Sökandena gjorde gällande att de hade orsakats personskada på grund av att vatten som Miljöteknik levererat till dem hade varit förorenat med PFAS.

Högsta domstolen förklarade i rättsfallet NJA 2018 s. 475 att dricksvattnet var en produkt som omfattades av produktansvarslagen. I rättsfallet NJA 2023 s. 916 förklarade Högsta domstolen att Miljöteknik var ansvarigt för att kompensera klagandena för personskador i form av förhöjda halter PFAS i blodet, innebärande fysiska försämringar av kroppen. Högsta domstolen tog i 2023 års rättsfall inte ställning till i vilken utsträckning personskadorna har gett upphov till skadeföljder som berättigar till ersättning eller till storleken på sådana eventuella ersättningar.

Anspråken

Sökandena, som var klagande i 2023 års rättsfall, har med stöd av 3 kap. 4 § skadeståndslagen begärt skadestånd av staten med 100 000 kr vardera avseende ideell skada plus ränta på beloppen.

Till stöd för anspråken har sökandena anfört i huvudsak följande. Staten har genom Försvarsmaktens verksamhet vid Blekinge flygflottilj förorenat en dricksvattentäkt, vilket i sin tur har medfört att sökandena har ådragit sig personskador i form av förhöjda halter av PFAS i sitt blod. Staten har underlåtit att genom lagstiftning och tillsyn förebygga och förhindra dessa personskador. Staten har alltså inte säkerställt att dricksvattnet var fritt från PFAS och, trots kännedom om riskerna med PFAS, inte ålagt dricksvattenproducenter att utföra nödvändiga tester och analyser av vattnet. Sökandena har även hänvisat till EU:s dricksvattendirektiv (EU 2020/2184) och miljöbalkens regler. Sökandena har tillagt att staten, under de cirka tio år som gått sedan upptäckten av PFAS-föroreningen, underlåtit att bistå eller hjälpa sökandena i bl.a. de rättsprocesser som väckts med anledning av det inträffade. Staten har därigenom inte uppfyllt sina positiva förpliktelser enligt artikel 2 (rätten till liv) och artikel 8 (rätten till respekt för privat- och familjeliv) i Europakonventionen. Anspråken avser ersättning för den ideella skada som sökandena har lidit sedan december 2013 till följd av PFAS-föroreningen i form av bl.a. oro och försämrad livskvalité.

Försvarsmakten har lämnat över anspråken hit.

Justitiekanslerns bedömning

Skadeståndsrättsliga utgångspunkter

I 3 kap. 4 § skadeståndslagen föreskrivs en rätt för enskilda att få ersättning av staten för ideell skada vid överträdelse av Europakonventionen. Denna lagstadgade rätt till konventionsskadestånd trädde i kraft den 1 april 2018 och gäller bara för överträdelser som inträffar efter ikraftträdandet. Av Högsta domstolens praxis följer emellertid att enskilda, även utan uttryckligt stöd i lag, har en rätt till ideellt skadestånd vid överträdelser av konventionen som inträffat före den 1 april 2018 (se NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 584, NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70).

Sökandenas anspråk är preskriberade

Justitiekanslern prövar inledningsvis frågan om sökandenas anspråk är preskriberade.

Enligt 2 § första stycket preskriptionslagen (1981:130) preskriberas en fordran tio år efter dess tillkomst, om inte preskriptionen avbryts dessförinnan. Preskription innebär att borgenären förlorar rätten att kräva ut sin fordran.

Vid ett anspråk på skadestånd börjar preskriptionstiden normalt löpa när den skadegörande handlingen företas eller underlåtenheten sker (se NJA 2024 s. 424, p. 9). Det gäller som huvudregel oavsett om skadan inträffar först senare (se NJA 2018 s. 793, p. 13). När en skadegörande handling är att anse som pågående, på så sätt att ny och ytterligare skada uppkommer fortlöpande, kan dock preskription ske successivt, dag för dag medan skadeförloppet pågår (se prop. 2021/22:229, s. 49, NJA 2018 s. 103, p. 11 och NJA 2018 s. 793, p. 15).

När det handlande som har lett till skada har pågått under en längre tid, räknas preskriptionstiden för en fordran på skadestånd från den tidpunkt då skadeförebyggande åtgärder senast hade kunnat vidtas, dvs. när handlandet upphörde (se Jan Hellner och Marcus Radetzki, Skadeståndsrätt, JUNO, version 12, s. 411). Vid skada på grund av underlåtenhet räknas preskriptionstiden från den dag en åtgärd senast borde ha vidtagits, dvs. när skadevållaren kom i dröjsmål med att prestera (se prop. 1979/80:119, s. 89 och NJA 1987 s. 243 samt jfr Stefan Lindskog, Preskription – Om civilrättsliga förpliktelsers upphörande efter viss tid, JUNO, version 5, s. 456 f.).

I praktiken kan det ofta vara svårt att upprätthålla någon helt klar gräns mellan en skadevållande handling och underlåtenhet (jfr NJA 1987 s. 243 för ett liknande resonemang). Det gäller särskilt i en situation där den skadeståndsgrundande underlåtenheten, dvs. plikten att handla, har utlösts av ett föregående aktivt handlande, exempelvis när skadevållaren påstås ha vidtagit en farlig åtgärd och därefter underlåtit att avvärja den fara som handlandet gett upphov till. I ett sådant fall kan det i preskriptionshänseende vara naturligt att se det aktiva handlandet och underlåtenheten att handla som en enhet och således låta preskriptionsfristen räknas från det föregående aktiva handlandet (se Stefan Lindskog, Preskription – Om civilrättsliga förpliktelsers upphörande efter viss tid, JUNO, version 5, s. 456). Att en skadeståndsfordran som grundar sig på flera rättsfaktum på det här sättet anses tillkommen redan när den skadegörande handlingen företas är ett utslag av det första rättsfaktumets princip. Enligt denna princip ska en fordran anses tillkommen i preskriptionslagens mening, och därmed preskriptionstiden börja löpa, redan i och med inträffandet av det första rättsfaktum som fordringen grundar sig på även om fordran fullbordas vid en senare tidpunkt (se NJA 2018 s. 793, p. 14).

Dessa principer gäller som utgångspunkt även vid bedömningen av om ett anspråk på konventionsskadestånd är preskriberat (se prop. 2017/18:7, s. 64 och jfr NJA 2018 s. 103, p. 10). En särskild preskriptionstidpunkt gäller dock för skadeståndsanspråk som grundar sig på påstådda överträdelser av Europakonventionen som påstås ha skett före den 3 december 2009. I sådana fall räknas preskriptionstiden från den 3 december 2009, dvs. från den tid då en generell tillämplig princip om skadestånd på konventionsöverträdelser anses ha etablerats i svensk rätt (se NJA 2024 s. 424 p. 15 och 17).

Överfört på det nu aktuella fallet gör Justitiekanslern följande bedömning.

Preskriptionsfrågan får bedömas mot bakgrund av det händelseförlopp och de påstådda konventionsöverträdelser som sökandena har lagt till grund för begäran om skadestånd av staten.

Sökandena har för det första gjort gällande att staten har orsakat föroreningen av dricksvattentäkten, vilket i sin tur ska ha orsakat sökandena personskador i form av förhöjda halter av PFAS i blodet. Som angetts ovan stängdes leveransen av dricksvatten från Brantafors vattenverk av den 16 december 2013 och det påstått skadeståndsgrundande handlandet upphörde således senast då. Anspråken på skadestånd på grund av själva föroreningen preskriberas tio år därefter. Som angetts ovan gäller det oavsett om skadan har visat sig först vid en senare tidpunkt.

Vidare har sökandena gjort gällande att staten ska ha underlåtit att förebygga och förhindra PFAS-föroreningen av dricksvattnet. Även i den delen ska, enligt Justitiekanslerns bedömning, preskriptionsfristen anses börja löpa den 16 december 2013 eftersom det inte rimligen har kunnat vidtas några verkningsfulla åtgärder för att förhindra den angivna skadan efter det att vattnet från vattenverket väl hade stängts av.

Sökandena har slutligen i allmänna ordalag gjort gällande att staten har underlåtit att hjälpa och bistå dem från det att föroreningen konstaterades i december 2013 fram till idag. Hur ett sådant anspråk ska bedömas i preskriptionshänseende är inte alldeles givet. I avsaknad av närmare uppgifter om vad som läggs staten till last förefaller det dock, enligt Justitiekanslerns mening, rimligt att knyta preskriptionstiden även i denna del till när föroreningen av vattnet upphörde i december 2013, eftersom det tycks vara den första inträffade omständigheten som läggs till grund för det angivna underlåtenhetsansvaret. Det är för övrigt svårt att finna någon annan startpunkt för preskriptionsfristen som är möjlig att bestämma i tid på ett någorlunda enkelt sätt. Vad sökandena har anfört ger inte stöd för slutsatsen att det skulle vara fråga om en sådan typ av fortlöpande och expanderande skada som kan föranleda successiv preskription (jfr NJA 2018 s. 793, p. 15). Det är inte heller fråga om en sådan särpräglad situation som föranledde Högsta domstolen i NJA 2018 s. 103 att göra avsteg från gängse principer om fastställande av preskriptionsfristens startpunkt för skadeståndsrättsliga fordringar. Preskriptionsfristen ska därmed anses löpa från den 16 december 2013.

Det innebär sammantaget att preskriptionsfristen för sökandenas skadeståndsanspråk ska räknas från den 16 december 2013. Eftersom preskriptionsavbrott inte tycks ha skett och anspråken framställdes i oktober 2024, är anspråken alltså preskriberade. Anspråken ska således avslås.

Med hänsyn till bedömningen i fråga om preskription har Justitiekanslern inte funnit anledning att här behandla frågor om påstådda konventionsöverträdelser, orsakssamband eller ersättningsgill skada.